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                    環境法體系對氣候環境問題回應不足的成因與對策

                    來源:上海節能 作者:金宵羽
                    發布于:2022-06-10 共8650字

                      摘要:排放溫室氣體的直接“危害性”低,氣候資源在總體分布上“稀缺性”不明顯,使得氣候問題難免成了以污染防治法、自然資源法為主體構建框架的環境法體系的盲區。對氣候資源的利用和氣候變化的調控不應割裂來看,氣候資源的法律調整或將自然資源法與污染防治法推到融合的邊界,能源法等也要與之協同,碳中和背景下需要環境法在系統上對其回應。

                      關鍵詞:氣候變化;氣候資源;碳中和;環境法體系;

                      作者簡介:金宵羽(1998-08-),女,碩士研究生,研究方向為環境與資源保護法學;

                      Abstract:The low direct “harmfulness” of greenhouse gas emission and the unobvious “scarcity” of climate resources in the overall distribution, which make the climate issue has inevitably become a blind spot in the environmental law system with the pollution prevention and control law and natural resource law as the main framework. The use of climate resources and the regulation of climate change shouldnot be viewed separately. The legal adjustment of climate resources may push the natural resources law and pollution prevention law to the boundary of integration, and the energy law etc. should also be coordinated with it.. Under the background of carbon neutralization, environmental law needs to respond to it systematically.

                      Keyword:Climate Change; Climate Resources; Carbon Neutrality; Environmental Law System;

                      0 引言

                      2020年9月22日,習近平主席在第75屆聯合國大會上宣布,中國“CO2排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和”。至2021年6月,世界上已經有137個國家承諾“碳中和”[1],即實現凈零碳排放,以減緩全球氣候變暖的進程。意味著“氣候變化”,一個原本的邊緣政治問題,已經逐漸引起了全球的廣泛關注。然而,國內有關氣候變化的法律調整的理論和實踐較少。在立法層面,一些發達國家和發展中國家已經確立了氣候變化的綜合性立法或專門性立法,如早在2008年英國就制定了《氣候變化法》,2012年墨西哥制定了《氣候變化基本法》。在司法層面,至2022年3月,哥倫比亞大學氣候變化訴訟數據庫收錄全球共有1 902件氣候變化訴訟案件,其中美國氣候變化訴訟案件有1 374件,除美國以外地區氣候變化訴訟案件有528件[2]。相比之下,我國真正意義上的氣候變化訴訟發展緩慢,國內氣候變化訴訟路徑還在探索之中。

                      生態環境部印發的《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》指出,“把應對氣候變化作為生態環境保護法治建設的重點領域,加快推動應對氣候變化相關立法,推動碳排放權交易管理條例出臺與實施。”表明了政黨政治對氣候問題的重視與決心,碳中和不僅需要一系列技術、資金、社會的支持,也亟待法律對氣候相關環境問題的回應。環境法的調整對象在《環境保護法》第2條有所規定,即“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。“氣候”一詞未在該法條后半部分的舉例中呈現,但確實是影響人類生存和發展等資源因素,故毋庸置疑氣候是環境法的調整對象之一。我國有關氣候的立法層級較低,多停留于地方法規或政策,在內容上主要可以分為調控氣候變化和利用氣候資源?傮w來說,我國環境法對氣候問題回應是不足的,本文將分析這種不足現象在環境法構建上的成因,以及我國2060年碳中和目標背景下的應對思路。

                    碳中和

                      1 氣候、氣候資源與氣候變化

                      合理地界定概念,是進一步進行探討的基本前提。圍繞著“氣候問題”,有著氣候、氣候系統、氣候資源與氣候變化等概念。一般認為,氣候是指一個地區長期平均的天氣狀況。氣候系統是鏈接大氣圈、水圈、冰凍圈、生物圈等圈層形成的一個相互聯系、相互作用的統一整體。

                      無論是氣候還是氣候系統的概念,原本都是沒有褒貶意義的科學性陳述的中性詞。然而隨著人類經濟社會的發展,我們迎來了“第三類環境問題”[3]。20世紀80年代科學家們發現并證實南極上空出現“臭氧層空洞”,標志著環境問題進入了一個新的發展階段——逐漸表現為全球性的影響。氣候變化也屬于“第三類環境問題”,它不再僅僅是某一種自然環境因素如空氣、水、土壤惡化的問題,而是一種影響方式更復雜、影響范圍更廣闊的環境問題,是當前人類的社會經濟發展模式與地球支撐能力相悖的問題。

                      根據《聯合國氣候變化框架公約》第1條的規定,氣候變化是指“除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外,由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”,F階段人類面臨的氣候變化,主要是由于人類的生產、生活活動排放過多的CO2等溫室氣體,超過了環境容量和環境自凈能力,改變了大氣的組成成分,進而影響了大氣的透明度和熱能輻射,最終導致地球氣候發生變化。

                      如果說氣候變化側重于“排放過多溫室氣體”而導致的對人類的不利影響,那么氣候資源則更強調氣候的可用性!稓庀髮W詞典》對氣候資源的定義是:“能為人類合理利用的氣候條件,如光能、熱量、水分、風能等,可以發掘出其直接利用的一面,這就是氣候資源。”有環境法學者將氣候資源的概念歸納為氣候環境要素中可以被人類利用的那一部分自然物質和能量,包括光能資源、熱量資源、降水資源、風能資源和大氣成分資源[4]。和大多數“資源”一樣,所謂資源,即資財的來源,氣候資源這一概念也在強調可利用性與實用主義。

                      2 我國環境法對氣候環境問題回應不足的成因——以污染防治法和自然資源法為主體框架的盲區

                      總體上來說,我國環境法對氣候環境問題的關注和調整是不足的,我們可以從環境法產生和發展的邏輯和歷史演進探究該現象的成因。

                      2.1 基于環境問題的分類所對應的環境法體系構建

                      從某種程度上來說,環境與資源保護法是一種應對環境問題的對策法。環境史比環境問題歷史更悠久,環境問題的歷史比環境法史更悠久。艾倫·德肖維茨在其《你的權利從哪里來》一書中,得出了“Rights from wrongs”的結論[5],我們的權利從哪里來?從我們遭受的“害”、不公、不利中來。道出了一種人類社會常有的現象,很多時候我們對某種既有的利益或應有的利益并不自知,但是當我們失去了相應的利益、遭受損失的時候,忽然發現其存在的價值。環境問題及環境法的產生也是如此。人類曾長期處于一個整體上算是良好、適宜的環境,工業革命后大量的環境污染造成以及之后一系列的環境慘案如“八大公害”讓人類付出了慘痛的代價,產生了一系列新型的社會矛盾。環境問題歸根結底是環境給人們帶來的“不利”“有害”的影響,讓人們認識到了自己應當擁有享受良好、適宜環境的權利。在各種調整社會問題的工具中,法律發揮著不可或缺的作用,所以,以環境問題的解決和保障人類健康權、環境權、發展權等相關權益為起點的環境法應運而生。

                      無論是環境科學還是環境法學,都統一地將次生環境問題,即由人類活動引起的環境問題,分為環境污染和生態環境破壞(以下簡稱“生態破壞”)。這樣分類的原因在于,從作用機理和產生效果上,兩者都具有明顯的差異,從而對應的法律層面的調整方式也會有些許不同。環境污染是指因為人為因素,使某些物質或能量進入環境之中,引起環境的物理、化學、生物性質發生改變,導致環境質量惡化,擾亂并破壞了生態系統和人們正常的生產、生活條件的現象。生態環境破壞是指人類在自然環境開發利用的過程中,過度地向環境索取物質和能量,引起某種或某幾種環境要素數量減少、形態改變、質量降低,導致這些環境要素固有的功能弱化或喪失,從而使環境產生不利于人類和其他生物生存、發展的影響的現象[6]。故環境污染主要發生在“排放”環節,而生態環境破壞主要發生在自然資源的“索取”“利用”環節,這兩種行為雖然都是人類在與自然發生物質交換、能量流動,但是物質交換、能量流動的方向完全相反。雖然在現實中環境污染和生態環境破壞有時是相伴而生、惡性循環的,且都會造成對人類不利的影響,但是在理論上我們完全可以區分這兩種作用力方向相反的環境問題。“排放”和“索取”有如人類社會在大自然的“呼”和“吸”一樣,為保證生存,正常的呼吸必不可少,但是如果超過限度采取錯誤的方式“呼”就會釀成環境污染,超過限度采取錯誤的方式“吸”就會變成生態環境破壞。

                      環境問題的分類決定了環境法進行理論研究和立法實踐的基本走向和體系建構。盡管環境法學的體系在不斷豐富和發展,但是主要將污染防治法和自然資源法作為其兩個基本的組成部分,無論是在理論研究還是相關實踐中,已經形成基本的共識。換句話說,污染防治法主要應對的是由環境污染導致的環境問題,自然資源法主要應對的是由生態環境破壞導致的環境問題。

                      2.2 環境要素與污染防治法、自然資源法何以建立聯系

                      對于某一環境要素來說,如果具有經濟性、實用性能被人類所利用就會稱之為“自然資源”,如果從生態效用的角度出發,就會稱之為“環境”。需要注意的是,環境要素和污染防治法或是自然資源法不是天然地就建立起聯系的。從原始社會到資本主義社會前期,很多環境要素僅僅被當作一種自然物、天賜物,取之不盡、用之不竭,并不需要法律的特別調整。有學者指出,自然資源與法并不存在固有的必然聯系,法律對自然資源作用的發揮只能是一個從無到有并不斷發生功能變化的發展過程。在這個過程中,逐漸增強的自然資源的社會屬性是一個決定性的推動因素,這在一定程度上也是自然資源法形成與發展的基本邏輯起點[7]。那么一種環境要素的社會屬性是如何產生并逐漸增強的?從環境污染來說,是由于污染物的“危害性”;從生態環境破壞來說,主要是由于自然資源的“稀缺性”。

                      稀缺(scarcity)描述的是社會的一種常態:物品是有限的,而需要則是無限的[8],需要和滿足之間的差距形成了稀缺。隨著人類社會發展,生產力的不斷提升,自然資源的稀缺性日益明顯,圍繞該問題的解決,自然資源法應運而生。這也解釋了為什么自然資源法的起點和主要基礎理論是圍繞土地資源、礦產資源這些稀缺性和經濟價值顯著的資源種類展開。

                      而應對污染物的“危害性”是污染防治法的主要任務。工業革命帶來的工業廢水、廢氣逐漸累積,超過了環境的承載能力,從而以一系列的“公害”形式爆發出來,給人類社會帶來前所未有的沖擊。正是由于工業文明后環境污染帶來的強勢影響,特別是20世紀70年代北京西郊官廳水庫污染事件給中國決策層帶來了很大的震動,以此為起點圍繞水污染、大氣污染等工業革命污染最顯著的領域展開立法。導致人們有一種先入為主的觀念,即環境問題就是環境污染、環境法就是污染防治法,形成了我國環境法以污染防治為主的認知模式。這種認知模式帶來的不利影響包括我國環境法涉農觀念的缺失、自然資源法在事實上與環境法相隔離等[9]。

                      然而,排放CO2等溫室氣體的直接“危害性”較低,從總體上看氣候資源的“稀缺性”不明顯,使得氣候問題難免成了以污染防治法、自然資源法為主體構建框架的環境法體系的盲區。

                      2.3 氣候環境問題的特殊性

                      氣候環境問題立法不足的主要原因在于氣候變化和氣候資源都具有特殊性,很難在以污染防治法和自然資源法為主體框架的環境法體系中找到合適的位置。且污染防治法和自然資源法立法關注的起點都不在于此。

                      從作用機理來看,氣候變化近百年以氣候變暖的形式呈現,與CO2等溫室氣體過度排放有緊密的聯系,類似于環境污染是一種“排放”過程;氣候資源強調合理開發利用,是應當由自然資源法調整的“索取”過程。分別就氣候變化、氣候資源相較于傳統的環境污染和自然資源利用問題所呈現的特殊性進行討論。

                      氣候變化具有成因上科學不確定、累積性更長的特點。氣候變暖和人為活動到底有沒有關聯、關聯性多強在科學論證上是存疑的。反對人為活動造成氣候變暖的學者認為,地球現處于間冰期等非人類因素才是全球氣候變暖的主要成因。然而可以確定的是,近200年氣候確實在變暖,溫室氣體會加劇氣候變暖的進程,人類想要爭取放慢氣候變暖的節奏,必須盡快控制大氣中的溫室氣體濃度。在18世紀中期以前,地球上的碳循環處于大體平衡的狀態,植物和其他物體吸收的CO2同全球排放到大氣中的CO2量基本相當。之后,化石燃料逐漸成了人類主要的能源,化石燃料是由儲藏在地下的碳構成的,當我們把煤、石油、天然氣從地下挖出來燃燒時,排放了額外的碳,增加了大氣中的碳總量。

                      溫室氣體具有直接危害性低的特點。不同于污染防治法主要防治的SO2、NOX、有機污染物等有毒有害污染物,CO2和CH4等溫室氣體在大氣中本來就占有一定的成分,連呼吸都會產生一定的CO2,如果采用傳統的、嚴格的命令控制型排污管理制度管制,不具有可操作性和合理性。溫室氣體會帶來更多極端天氣,但是其因果關系鏈會比一般污染物造成污染損害的因果關系鏈更長、更復雜。世界氣象組織調查1970-2019年間大約1.1萬起災害,報告指出,由氣候變化引發的洪水及高溫等自然災害在過去50年里增加了5倍,這些災害造成200多萬人死亡,經濟損失達3.64萬億美元。2021年7月,歐洲德國、中國河南等地區出現了極端降水天氣,隨之而來的洪澇給當地帶來了巨大的人身和財產損失。在自然界,氣溫每升高1℃,大氣就能多容納約7%的水分,如果放任氣候變暖,降水極值可能會變得更加極端。但是就某個極端降水天氣而言,很難去追溯這樣的降水是由于什么時候排放的溫室氣體在什么樣的氣象條件下形成的。

                      氣候資源總量豐沛且難以特定化。風能、太陽能、降水和大氣成分等氣候資源,在自然資源的分類中屬于恒定資源。且氣候資源在自然界主要表現為能量流動或者擴散的過程,不以實物形態存在,無法滿足民法上對“物”的特定化要求。自然資源法調整的傳統自然資源類型如土地資源、礦產資源,都不是恒定資源且都以實物形態存在,更容易特定化。氣候資源與土地資源、礦產資源相比存在明顯差異,恒定資源的稀缺性不足導致了立法關注度一直不高,相較于可特定化的對象立法調整的難度更高。

                      氣候資源的利用具有非排他性和一定的競爭性。由于氣候資源在整體上不具有稀缺性,通常被認為屬于公共物品。經濟學上的公共物品具備非排他性和非競爭的特征,對于氣候資源而言,則并非完全如此。對氣候資源的開發利用具有非排他性的特點,但是有些情況下會呈現競爭性。氣候資源的分布隨機而且分散也導致了其在時間和空間上分布并不均勻,具備利用條件的氣候資源可能在一定的時間段或者特定的區域范圍分布集中,利用的可能性和價值較高,這就難免導致需求的過度集中,從而在一定范圍內導致供不應求的局面,形成對氣候資源利用的激烈競爭甚至出現爭端。例如曾經發生過河南5個市為人工降雨搶“一片云”的爭執,體現了氣候資源利用中的競爭性。氣候資源在利用過程中的非排他性和偶爾呈現的競爭性,使其不同于典型的私人物品或者公共物品,為相關法律制度的設計增加了難度[10]。

                      氣候的“利用”和“排放”環節都容易呈現外部性,包括正外部性和負外部性。在“排放”環節,極易產生負外部性、搭便車的情況。溫室氣體一旦進入大氣,會留存很長時間。今天排放到大氣中的CO2,1萬年后仍會留存大約20%。有可能過個10年、20年,歐洲上空還在處理美洲飄來的CO2。中國在設計“3060”實現路徑的時候,也要考慮到周邊國家碳排放量對我國的影響。在“利用”環節,碳中和進程中能源轉型是關鍵一環,氣候資源利用在能源結構轉型中發揮重要作用,呈現正外部性影響。比如氣候資源中的太陽能、風能,相對于傳統化石能源,在利用的過程中不會形成對環境的污染,有效降低了能源利用過程中的碳排放強度。然而在氣候資源的利用過程中所帶來的負的外部性影響也是不容忽視的。我國在當前太陽能的利用過程中,多晶硅電池作為當前光伏電池的主流,國內一些多晶硅材料廠家在生產過程中釋放出許多有毒有害的廢氣、廢渣,污染了空氣和土壤[11]。“風電發展的負環境效應主要體現在自然地表被破壞、鳥類安全、噪音、視覺景觀干擾、電磁干擾等問題。”[12]無論正的外部性還是負的外部性,都是需要通過相應的制度設計進行矯正的。氣候資源在利用過程中同時存在正的外部性和負的外部性影響,都是氣候資源相關的法律制度設計必須要面對并需要著力解決的問題。

                      3 碳中和背景下環境法對氣候環境問題調整的對策

                      基于以上成因和氣候環境問題自身的特點,為碳中和背景下環境法對氣候環境問題的調整提供以下思考:

                      首先,氣候環境問題中如果能良好地利用氣候資源,可以減少溫室氣體排放,減緩氣候變暖的壓力。氣候資源利用與溫室氣體排放的削減存在一種“上下游”的關系。但是傳統的自然資源利用和環境污染不存在這種“上下游”關系。所以,對于氣候變暖和氣候資源利用不適合按照環境法原有的以“污染防治法+自然資源法”為主體的框架割裂來看。對于《氣候法》或是《氣候變化法》這種氣候變化領域專門立法,應當采用“先理清后立法”的原則,在梳理現有環境法律資源的基礎之上,關注氣候環境問題的特殊性予以構建。

                      其次,氣候資源在整體上不存在“稀缺性”,且難以特定化,使得自然資源法原有的一些理論如產權制度等不具備適用的前提。2012年《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》規定氣候資源歸國家所有,就曾引發過環境法學界的激烈討論,不少學者指出氣候資源國有化是“法律上不可能完成的任務”[13]。在無法適用產權理論的情況下,對于氣候資源偶爾呈現出來的“競爭性”該如何解決矛盾?對氣候資源法律制度設計的核心應該是對開發利用行為的引導和合理規范,主要涉及布局、行業準入、技術標準、利益協調等方面的問題,發揮政府在行政管理方面的主導作用[14]。這當中不涉及氣候資源的所有權歸屬問題,而是政府的規劃與調控。氣候資源的法律制度不必然以設定所有權為前提,關鍵是氣候資源能不能得到有效的利用。習近平生態文明觀“綠水青山就是金山銀山”給自然資源法提出了更高的要求,不僅要守好“綠水青山”,還要能將“綠水青山”轉化成“金山銀山”,政府通過合理規劃、引導氣候資源的高效利用實現“四倍躍進”[15]也是題中應有之義。

                      再次,在碳達峰、碳中和的限定下溫室氣體的排放額度反而具有“稀缺性”。即使是達到碳中和的情況下,仍會有一些生產、生活活動不得不排放CO2,排放出來的CO2由生態碳匯或是工程上的碳吸收、碳封存技術中和。正如有的學者指出,“環境容量在很大程度上也是一種可再生資源”[16],氣候資源的法律調整或將自然資源法與污染防治法推到融合的邊界。該如何分配碳排放額度,將成為今后這一階段要長期解決的問題。碳排放權、碳排放交易所已經在逐步試點,積極培育碳市場。氣候資源中有不少可以作為新能源、清潔能源利用,傳統化石能源利用也會產生大量溫室氣體加劇氣候變化,所以還將涉及能源法與氣候立法的銜接。我國雖然已經有了《可再生能源法》《節約能源法》等不少能源領域立法,但是仍然停留在單行法層面,需要能源領域的基本法、綜合性立法規定一些能源領域的共性問題,特別包括與氣候變化、氣候資源利用相關的能源結構調整等問題。否則一系列能源單行法將停留在與環境法主體體系疏離的情況,直接應用于宏觀的氣候變化問題存在邏輯上的斷層,法律分散且復雜并不利于氣候環境問題的解決。

                      最后,不少學者指出,我國現階段環境法律體系中的綜合性立法《環境保護法》更像是污染防治法的綜合法,沒有起到應有的統領作用,且面對跨要素、跨區域的環境問題和環境危機,如氣候環境問題,迎來了新的挑戰。再加之我國環境法律復雜化的問題,需要對環境立法進行深度整合已成為學界共識,對于接下來我國環境立法的發展方向,學界有兩種主張:一種是完善環境基本法[17],另一種是編纂環境法典[18]。無論采用哪種形式進行環境立法的整合,都應當將氣候環境問題納入環境法體系范圍內,盡快彌補其立法不足、立法效力低的問題。削足適履地將氣候環境問題拆分放進污染防治法或是自然資源法領域都不利于問題的解決,建議直接形成一個環境法體系中新的二級領域,并注重與污染防治法、自然資源法和能源法的銜接,充分考慮氣候環境問題的特殊性,在原有的環境法理論上有所揚棄。

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                    作者單位:華東政法大學
                    原文出處:金宵羽.環境法體系對氣候環境問題回應不足的成因與對策[J].上海節能,2022(04):375-381.
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